日本経済の構造のいったい何が悪いのか
今井亮一
2002/05/13
目次
本稿では、日本経済のいわゆる構造問題と、その解決方向として提案されている議論を概観する。
いわゆるバブル崩壊後の芳しくないパフォーマンスの原因として、日本経済の構造が新しい環境に対応できるように転換していないことを重視する見方は、学界、政界から一般ジャーナリズムに至るまで幅広く支持されている。
例えば、林文夫とエドワード・プレスコットは、次のように主張する。
日本経済が1990年以降低成長を続けた原因は、よく指摘されるように、不良債権の存在が銀行の与信能力を低下させ、企業が有望な投資を実現するのに必要な資金が供給されなかったことではなく、有望な投資案件そのものが存在しなかったことである。
なぜなら、企業は土地や株式などの資産を売却することによって、いくらでも資金を手当てすることができたはずだ。あえて投資案件を具体化しなかったのは、経営環境に構造問題があり、有望な投資先が見当たらなかったからである。
それでは、日本経済の構造問題は何であろうか。彼らは、少子化、高齢化による人口問題や、労働時間の急激な短縮等を挙げた上、もっとも重要なことは、全要素生産性（ＴＦＰ）の成長率の大幅低下である、という。これらの要因をパラメタライズしてシミュレーションを行うと、日本経済の1990年代の成長過程をほぼ正確に近似できると、彼らは主張する。
ＴＦＰ成長率の低下は、経済に対し外から影響を与える独立変数ではない。何か構造的な理由があって、ＴＦＰの伸びが低下したと考えるべきである。
林＝プレスコットは、ＴＦＰ成長の鈍化の原因については多くを語っていない。ただ、おそらく、非効率なセクターを財政的に支え続けたことが、ＴＦＰの伸びの低下をもたらしたのだろうという推測を述べている。
本稿は、林＝プレスコットの問題提起を受けて、構造問題を特定し具体的な改革方向を提示するというような、大胆なものではない。とりあえず考えられる構造問題の候補を、なるべく多く列挙することによって、問題の在り処を探ってゆこうというだけである。
まず、1980年代後半のバブルの負の遺産に苦しむ業界を、政策的に保護していることが問題である。
不動産業は、都市部の地価高騰に便乗して買い漁った土地が暴落し、借金が返せない状態になっている。
流通業では、そごう、ダイエーに代表されるように、国民の消費行動の変化を読み違え、過剰に出店した店舗の多くが、今では不採算となっている。
建設業は、バブル崩壊後の不況下で、政府が景気対策として公共事業を増やしたため、産業規模・雇用規模はむしろ拡大した。
しかし、膨大な公共投資が一向に景気回復の呼び水にならないまま、中央政府、地方政府ともに財政赤字が持続不可能な水準に拡大した。そこで、政府は公共事業の縮小に踏み切ったので、それに頼っていた多くの建設業者は、仕事が減って困窮している。
これらの業界は、銀行の抱える不良債権の借り手になっているが、雇用規模の大きさから清算された場合の社会的影響は大きく、政府、金融機関ともに、抜本的な処理策を打ち出すことに躊躇している。
例えば、ダイエー、そごうのような巨大流通業に対しては、経営再建のために相次いで債権放棄が行われてきた。しかし、このようなやり方では、過剰な産業規模が遅々として縮小されず、効率化が進まないという声がある。
我が国では、高度成長の結果、都市に経済活動が集中したことによって生じた様々な弊害を除去し、「国土の均衡ある発展」をめざすという名目で、都市部であがった税収を、地方政府への財政補填の形で、地方に移転することが永らく続いてきた。
これによって、都市と地方の所得格差は大きく低下したが、一方、「無駄な公共事業」の増加が問題となって来た。
例えば、地方の高速道路や橋は、その通行料金の高さも理由となって、あまり利用されていない。
またダムや河川敷、水門等は、環境破壊の原因として有力である。
これら中央から地方への非効率な所得移転が、現在の低成長の原因となっていると主張する論者も多い。彼らによれば、地方への投資を減らし、むしろ都市に投資を集中すれば、かえって日本の成長力は高まるとされる。
例えば、『エコノミックス』（7）特集３「都市再生で経済活性化をはかれ」（東洋経済新報社）参照のこと。
戦後の日本経済は、民間と政府の間の、ある暗黙の了解のもとに順調に成長してきたという理解がある。
日本企業は、主として銀行からの借り入れによって事業をファイナンスしてきた。これを間接金融という。
経営危機に陥った企業に対して全力で支援する銀行を、政府は一行たりともつぶさないというのが、1990年ごろまで、官民ともに共有していた暗黙の了解事項であった。これを護送船団方式という。
しかし、1980年ごろからの資本市場の整備、自由化は、優良企業の銀行離れを進めた。優良企業は、銀行からの借り入れよりももっと有利な条件で、株式や社債などによって市場から資金を調達（いわゆる直接金融）することができるようになった。
こうして銀行は中小企業や新興ベンチャーなど、リスクの大きい分野に収益源を求めざるを得なくなって来た。そこに追い打ちをかけるようにバブルの崩壊が起こり、銀行のバランスシートは大幅に悪化した。
一方、金融自由化とともに海外から様々な金融業者が我が国に参入してきたことによって、金融監督当局には、これまでのような裁量行政から、ルール行政への移行が求められるようになった。これにより、すべての銀行をつぶさないという金融行政は、もはや維持することが難しくなって来た。
裁量行政とは、監督当局が金融機関の事業展開に対し、あらかじめ口出しすることによって、後で問題が起きないようにすることである。監督当局から業界のメンバーの顔がよく見える時代には、このような方法はうまく機能した。
一方、ルール行政とは、守らなければならないルールをあらかじめ明示した上、これに反しない限り、基本的に自由な事業展開を認める、というものである。世界から「顔の見えない」プレイヤーが続々と参入してくる現在では、監督当局は公開されたルールに基づき、事後的に違反を取り締まるという形でしか、規制をすることが難しくなる。
裁量行政からルール行政への移行にともない、これまで銀行を中心に発展してきた我が国独自の企業統治（Corporate Governance）は、大幅な改革を迫られている。現在の不況は、これまでのように銀行が経営危機に陥った企業の支援を行わなくなったために、深刻化しているとも言える。
国鉄や電々公社の民営化が、サービスの改善・創造や価格低下を通じて、消費者の利益を増加したことは確かである。これら良き前例に学ぶべしとして、現在、様々な公企業の民営化が提案されている。
特に、小泉政権で焦眉の課題となっているのが、郵政三事業の改革である。
郵政三事業とは、郵便、郵便貯金、簡易保険の三つである。すでに三事業の「郵政公社」への移行は決まっている。しかし、職員の身分は、引き続き公務員となる見込みである。
現在大きな問題になっているのは、郵便事業への民間参入である。すでに、小包については、宅配便の形で民間がすでに参入しているが、現在、信書（手紙、はがき）配達への参入が議論されている。
政府が現在提出している法案では、全国一律料金、一定数のポストの設置等を義務付けた上、民間業者の自由な参入を認めることになっている。しかし、これらの条件は厳しすぎるので、実際には、信書事業に参入する業者はないとも言われる。
なぜ全国一律料金のサービスが義務付けられなければならないのか。これについては、すでに規制緩和が相当進んでいる公共交通の例が参考になる。
従来、公共交通（鉄道、バス）については、参入だけでなく退出も厳しく制限されてきた。事業の公共性に鑑み、採算の悪い路線だからといって安易に撤退することは許されなかったのである。
公共交通の性格上、需要の多い「もうかる」路線と利用者が少ない赤字路線が共存するのは止むを得ない。これまでは、事業会社の内部で、前者の利益で後者の損失を補填することによって、事業が維持されてきた。
しかし、近年の規制緩和によって、参入、退出ともに大幅に自由化された。これによって、都市の公共交通には活発な新規参入が始まった。
これら新規参入業者の戦略は、都市部のもうかる路線に、既存業者よりも安い価格で進出するというものだ。これによって既存業者は客足を奪われ、もうかる路線からあがる利益を不採算路線に回すという経営が成り立たなくなってきた。
こうして不採算路線からの撤退が進み、これまで公共交通に頼ってきた地方の学生、老人等の「あし」が奪われるとして、現在、問題となっている。
公共交通と同じく、全国一律料金のサービスを条件とせずに民間業者の参入を認めると、現在の郵便局は、都市部や企業間のもうかるビジネスを新規参入業者に奪われ、結果的に、地方での値上げやサービスの廃止に追い込まれざるを得なくなるというのが、信書事業への民間参入に反対する人たちの意見である。
現在、公的金融が民間金融機関から有利な融資先を奪っていると言われる。
具体的には、郵便貯金によって集められた巨額の資金が、政府から財政補填を受けて中小企業金融公庫、住宅金融公庫から民間部門へ融資され、民間金融機関の収益を圧迫しているという問題である。
例えば中小企業金融公庫は、低利で中小企業に融資するのが仕事である。
中小企業融資はリスクが大きく、倒産の可能性を考慮に入れると、民間銀行は、信用力の高い大企業への融資より高い金利を取らなければならない。
しかるに、中小企業金融公庫は、政府から税制援助を受け、民間金利より低利で中小企業に融資している。これに引きずられ、民間銀行も採算を度外視した低利で中小企業に融資することを余儀なくされている。
これによって、銀行の収益力が低下するので不良債権の処理が進まなくなるとともに、収益力の低い中小企業が温存され、経済の効率化が進まないと言われる。
すべての中小企業の収益力が低い、というわけではないが、実際、日本の法人企業のほとんどが赤字である。
また住宅ローンは、貸し手にとって、長期の安全性の高い融資対象であるが、これまで、ほとんどの人が、上限まで住宅金融公庫から借り入れて新規に住宅を購入してきた。これもまた、民間銀行から有利な融資先を奪っていると言えなくもない。
これまで住宅金融公庫は、最初の10年間は低利の固定金利で最長35年の融資を提供してきた。
小泉改革によって、2002年から、融資の上限は大幅に引き下げられた。長期的に、住宅金融公庫は廃止が予定されている。
サービス業は、これまで様々な規制と価格設定の慣行によって競争を制限されてきたので、生産性の向上が遅れてきたと言われる。以下では、各分野の問題点に簡単に触れる。
大店法は、デパート、スーパー等の大規模店舗の出店にあたっては、地元中小自営業者の生活に配慮して、彼らとの十分な交渉を義務付けるとともに、営業時間、出店規模等に厳しい制限を設けるものであった。これによって、流通業のサービス低下と高価格の維持がもたらされたと言われる。
アメリカからの撤廃要求だけでなく、大規模店舗が地域の商店街を活性化するという理解も広がって、大店法は近年廃止された。
再販制度は、書籍、レコード、ＣＤ等について、小売店が出版元の指定する価格を維持することと引き換えに、売れ残った商品については決められた価格で出版社、製造会社が引き取るというものである。
この制度は、小売業の競争を著しく制限し、製造者の独占力行使を保護するものであるとして、独占禁止法違反が疑われ、たびたび議論の対象となってきた。近年、運用が緩和され、再販期間に制限などが設けられた。
借地・借家法は、経済的に弱い立場にある借り手を、貸し手による「権利の濫用」から守ろうとするものである。具体的には、「正当事由」なしには、貸し手は借り手の契約更新要求を拒否できないとされる。正当事由はきわめて限定的に解釈されるので、借り手に立ち退いてもらうためには、多額の「立退き料」を、貸し手は支払わなければならない、と言われる。
しかし、これが土地の有効利用を妨げ、都市の再開発を遅らせるとして、近年、従来の制度はそのまま残した上、契約期間終了後は自動的に賃借関係が終了する定期借家や定期借地の制度が新たに始まった。
長らく、職業紹介、特に常用労働者のそれは、公的な職業安定所＝ハローワークの独占事業であった。近年、徐々に規制が緩和されてきたが、依然として、紹介業者が求職者に対しあらかじめ手数料を請求できないなど、規制が多い。
職業紹介が厳しい規制の対象になるのは、江戸時代以来の「口入れ屋」のやくざなイメージに象徴されるように、民間業者が職業紹介をすると、「仕事がなくて困っている社会的弱者をピンはねの対象にして食いものにする」という観念が、未だに支配的だからであると思われる。
にもかかわらず職業紹介について規制緩和が進んだ背景には、近年の雇用流動化の下で、深刻化した職と労働者のスキルのミスマッチが、公的な職業紹介機関だけでは手に負えないものとなり、民間の持っている情報力、ノウハウを利用せずに転職先を見付けることが著しく難しくなっているからにほかならない。
現在、国民の消費が低迷しているのは、人口の高齢化が進む将来が不安で、安心して財布のひもを緩める気にならないからである、と言われる。
まず年金だが、現在の制度は、基金を持ち、国民から集めた資金を運用した収益から、年金を支払うという制度に、一応なっている。
勤労世代の所得を、政府が徴収して運用し、彼らの老後にその運用収益を年金として支払うという方式を、積立方式という。
しかし、現実には、働いて保険料を支払ってくれる若年世代から、引退した老年世代に所得移転する形で、制度が運用されてきた。このような仕組みを、賦課方式という。
事実、老人が少なかったこれまでは、老人一人あたりが受け取る年金額は大きく、勤労者の負担する保険料は低く抑えられて来た。
しかし、急速な人口の高齢化を目前にして、年金額の引き下げと保険料の引き上げが進んでいる。これが国民の制度への信頼を低下させ、「老後は政府をあてにすることはできない」という意識を広め、民間消費の低迷を招いているというわけである。
現在、公的年金には、民間サラリーマンが加入する厚生年金、公務員、教員等が入る共済年金、自営業者、フリーターのための国民年金、という三つの制度が並存している。
厚生年金、共済年金は、給与から天引きされるので、保険料の未徴収という問題は起こっていない。しかし、国民年金は、加入者が金融期間に足を運んで納入しなければならないこともあって、保険料の未徴収が広まり、制度の空洞化が進んででいる。
この問題は、正社員の減少とフリーターの増加によって、いっそう深刻化すると思われる。
十分な保険料を徴収することができなければ、税収を年金額の支払いに充てなければならなくなる。事実、アメリカ等では、年金は社会保障税によって支払われている。そこで、保険制度のとしての国民年金の空洞化は不可避として、租税方式で年金を運営することが提案されている。
しかし、どのように年金制度だけを改革しても、しょせん、経済全体が生み出すモノとしての所得に大きな変化はないから、年金制度の改革で景気を良くし、経済成長率を引き上げるというのは難しいと思われる。
次に、医療についても、年金と同様のことが言える。しかし、医療の場合、問題はたんなるおカネの分配の次元にはとどまらない。
健康保険の破綻が心配される中、小泉政権は、保険料の引き上げ、患者自己負担の引き上げ、保険診療報酬率の引き下げという、いわゆる「三方一両損」という形で、当面の改革方向を示した。
論理的に考え、患者自己負担の引き上げは、医療サービスに対する需要を引き下げる。
一方、保険診療報酬率の引き下げは、医療サービスの供給を引き下げる。
こうして、医療サービスの需要曲線、供給曲線はともに左方シフトするから、医療サービスの均衡取引量は低下するが、価格がどうなるかはわからない。
実際には、政府による財政補填、つまり国庫負担が行われるから、価格・数量が両曲線の交点で決まるわけではない。保険料の引き上げは、国庫負担の削減を意図していると思われる。
どちらにしても、産業としての医療の市場規模を長期的に縮小させることが、現在の政府の政策方向（いわゆる国民医療費の抑制）であると思われる。
政策変更によって、政策変更しない場合よりも医療の市場規模を低下させることが、はたして国民にとって望ましいことはどうかは、議論の分かれるところだろう。
日本人は、先進国の中でもっとも税金を負担していない国民である。にもかかわらず、国民の増税に対する反発はきわめて強い。
しかし、増税することさえできれば、景気回復のために政府が取れる選択肢が飛躍的に増えることも確かである。
度重なる公共事業が限界に突き当たっていると言われるのも、公共事業によるＧＤＰの増加に見合った税収が取れていないためである。
これには、所得税の累進性と、日本経済がインフレ傾向からデフレ傾向に転向したことが、大きく関わっている。
累進的な所得税は、景気の山と谷を増幅して税収に反映させる。つまり、名目ＧＤＰの増加率を上回って税収が増加することにより、景気の過熱が抑制される。一方、不景気の時には、税収の落ち込みが景気の落ち込みを超えることによって、不況時の国民の可処分所得を下支えしている。これらが、累進的所得税の、いわゆる「ビルトイン・スタビライザー」とよばれる機能である。
しかし、景気低迷が長くなると、税収の落ち込みが構造的になり、維持不可能な財政赤字が累積してゆく。
また、税収は名目ＧＤＰに依存するから、デフレが続くと税収の落ち込みは激しくなる。逆にインフレ時には、自然増収が発生する。
そもそも、1980年代までは、インフレがあたりまえであったから、特に増税しなくても、自然に税収は増えていったのである。
したがって、現在の赤字は、デフレを前提とすれば、増税しなければ減らすことができない構造的赤字である。
「増税よりも先にまず歳出削減せよ」とマスコミは言う。しかし、政府支出はそれ自体がＧＤＰを増加させる項目であるから、歳出削減は直接的にはＧＤＰを減らし、景気と雇用をますます悪化させる。増税反対を唱える人は、まずこのことをふまえて発言すべきだ。
早晩、増税が不可避であるとすれば、国民に納得してもらえる増税案を提示する必要がある。
現在、法人税の引き下げ、所得税の累進度緩和、相続税・贈与税の引き下げ、各種控除の廃止による所得税課税最低限の引き下げ、消費税の引き上げなどが、特に増税を意図せず、税制改革の方向として検討されている。
まず最初の三つは、いずれも減税要因だ。
法人税の引き下げは、法人の税負担を国際標準にそろえることによって、企業の国際競争力を強化することが意図されている。
所得税の累進度緩和は、生産性の高い個人の労働意欲を引き出し、経済を活性化しようとするものだ。
相続税・贈与税の引き下げは、老年世代から若年世代への富の移転を促進すれば、後者が積極的におカネを使ってくれて景気が良くなる、という皮算用で提案されている。
各種控除の廃止による所得税課税最低限の引き下げは、基礎控除、配偶者控除、扶養控除、その他を削減して、納税者のすそ野を広げようというものである。
現在、妻と子供二人の「標準世帯」では、年収400万円ぐらいまでは、所得税はゼロである。これは、世界でも最も高い課税最低限である。これが国民の納税者意識を低下させ、自らを政府支出の受益者としてしか考えることのできない傾向の温床となっていると、しばしば指摘される。
消費税引き上げは、政治的にはタブーとなっているが、実は、いったん慣れてしまえば一番痛税感が小さく、かつ予想される税収増も大きい政策である。これまた、国民が「広く、薄く」税金を負担することをめざしている。
結局、現在取り沙汰されている税制改革案は、あけすけに言ってしまえば、金持ちに減税し、貧乏人に増税するものである。これによって、人々の労働意欲を引き出し、成果を上げた人に報いることによって、経済を活性化しようというわけだ。
しかし、このような経済の供給力を強化する政策が、目先の景気を立て直すのに役立つかは、大いに疑問である。現在のように、供給に対し需要が不足している時に、長期的に経済を活性化する政策というのは、短期的には需要を減らし、供給を増やすことを通じて、景気を悪化させると思われる。
例えば、高所得者の消費性向は低所得者より低いから、高所得者への減税は、総貯蓄を増やし、総消費を低下させる。景気をよくしたいなら、むしろ低所得者に対し減税すべきであろう。
『エコノミックス』（7）特集３「都市再生で経済活性化をはかれ」（東洋経済新報社）
Hayashi, Fumio and Edward C. Prescott [2002], "The 1990s in Japan: A Lost Decade," Review of Economic Dynamics, forthcoming.